从《中华人民共和国职业教育法修订草案》探析国家职业教育治理思路

时间:2020-4-23

文章来源《中国职业教育》

当前,我国正处于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要时期。2019年公布的《中华人民共和国职业教育法修订草案(征求意见稿)》(以下简称《修订草案》),是未来职业教育治理体系和治理能力现代化建设的制度蓝本,可以在很大程度上反映出未来国家职业教育治理的基本思路,对于理解和推进职业教育治理体系和治理能力现代化建设具有十分重要的指导意义。

一、《修订草案》提供了职业教育治理体系和治理能力现代化的制度蓝本  

《修订草案》是在1996年《职业教育法》的基础上,基于当前职业教育发展的新形势、新任务、新要求而修订完成的,既体现出对原有法律的继承,更体现出对现实需求的回应。

(一)呈现了推进职业教育治理现代化的制度设计

“治理”一词是近年来学界研究的焦点,并在不同的视角下呈现出不同的内涵。在交易成本经济学视角下,治理是一种用来估计组织之备择模式效率的实践,其目的在于通过治理机制实现良序。在政治经济学视角下,治理是用制度化与程序化的方式来规范和平衡治理主体之间的利益诉求。国家治理的现代转型旨在通过合作实现规则之序,由此推动治理主体角色、方式手段的转变。教育领域的学者对教育治理的基本内涵也进行了一定的探讨,认为教育治理就是教育治理中的不同主体依照国家法律,运用国家制度管理教育各方面事务的能力而职业教育治理是政府、学校、企业、社会组织和公众等主体围绕职业教育供给进行的资源、权力和利益的运行方式,是使政府、职业学校、社会组织和企业等治理主体之间的利益诉求达成均衡的实践。

要使职业教育各治理主体之间的利益诉求达成均衡,需要通过制度化与程序化的方式来规范、平衡、聚合各治理主体的权利和职责。换句话说,我国职业教育治理体系和治理能力现代化必须扎根于我国当前职业教育制度环境,即政治的、法律的基础规则。《修订草案》展示了我国职业教育治理体系和治理能力现代化未来的法律土壤,体现出了明显的多元共治、权责清晰的治理思路。

一方面,体现在以法律制度将职业教育各治理主体的权利与职责统筹到法治框架之中,在以法律约束政府权力的同时,也给予职业教育其他治理主体,如社会组织、职业学校、企业等权利以有力的保障,从而为职业教育各治理主体参与职业教育治理创建了共商共建、协同治理的制度环境。

另一方面,体现在通过法律规定职业教育治理主体,包括政府、职业学校、社会组织以及企业等的权利和职责,从法律层面上均衡各治理主体的利益诉求,为职业教育治理的实施运行寻求合理的法治环境与法理依据。

(二)表明了推进职业教育治理体系现代化的制度的逻辑起点

基于职业教育治理的基本内涵和治理体系的构成要素,可以认为职业教育治理体系是一个能够均衡政府、职业学校、社会组织和企业等治理主体的利益诉求,由职业教育治理主体、治理方式、治理结构和治理评价等众多要素构成的完整体系。

职业教育治理体系现代化必须体现职业教育跨越企业和学校、工作和学习界域的本质属性。《修订草案》在第一章总则便指出“实施职业教育必须坚持产教融合、校企合作、工学结合、知行合一”,这为职业教育治理体系现代化是均衡各治理主体的权利和职责提供了制度上的逻辑起点。基于这一逻辑起点,其后的第一章到第五章则从职业教育治理主体、治理方式、治理结构以及治理评价等维度描述了未来职业教育治理的体系结构。

(三)提供了推进职业教育治理能力现代化的行动思路

关于国家治理能力的构成要素,有学者将国家治理能力分解为三个层面上的具体能力——主导地位的政府治理能力、协同地位的社会组织能力以及参与地位的个体自治能力。如果从不同层面之间的关系解析国家治理能力,国家治理能力就是上层的国家与社会之间的体制吸纳力、中层的制度整合力以及下层的政策执行力。而教育治理能力是反映教育治理多元主体运用一系列的制度和法律管理教育事务的能力。由此,职业教育治理能力可以认为是以职业教育治理体系为基础,各治理主体(政府、职业学校、社会组织)将职业教育治理制度转化为治理效能的能力。

治理主体权责分明是职业教育治理能力现代化的基本前提。《修订草案》基于我国职业教育发展现状与现实需求,从法律的视角呈现了未来职业教育各利益主体应有的权利和职责,为推进职业教育治理能力现代化提供了行动思路。

首先,规定了政府治理职业教育须具备的能力,明确政府在参与职业教育治理时应具备对职业教育进行宏观调控的能力,以及具备为其他治理主体,如社会组织、职业学校和企业提供共同治理平台的能力。

其次,基于我国职业教育产教融合、校企合作的根本特征,对社会组织的协调能力进行了规定和说明。对于职业教育而言,行业协会是与职业教育关系最为密切的社会组织。《修订草案》明确了行业协会在参与职业教育治理时应具备沟通政府、职业学校和企业之间利益诉求的能力。

第三,对职业学校在进行自治时所具备的权利和职责进行了具体规定和说明,为职业学校依法自治提供了制度支持。基于这一行动思路,职业学校便能够将现代职业教育政策举措转化为具体实践。各治理主体在此法律框架下不断加强主体能力,推进职业教育治理能力水平不断提高。

二、《修订草案》勾勒出职业教育治理体系和治理能力现代化框架

《修订草案》从职业教育治理主体、治理方式、治理结构和治理评价等不同维度对职业教育治理体系和治理能力现代化的基本框架进行了规范。

(一)推动职业教育治理主体由单一向多元转变

职业教育治理主体的多元化是职业教育治理体系和治理能力现代化的本质要求。《修订草案》对职业教育的多元治理主体进行了具体说明,规定了职业教育的治理主体应由单一向多元转变。具体而言,职业教育的多元治理主体由政府、社会组织、职业学校和企业组成。同时,《修订草案》对政府、社会组织、职业学校和企业等治理主体的权利和职责进行了规定。

对于教育行政部门,《修订草案》就其在职业教育治理时所应具备的宏观调控的能力进行了细致规定。《修订草案》明确规定,教育行政部门对职业教育教学工作起指导和支持作用;同时对政府行业主管部门、行业组织治理主体的权利和职责也进行了规定:一是具有举办或联合举办职业学校、职业培训机构的权利;二是可以根据需要或授权,制定本行业职业教育相关标准、进行本行业人才需求预测、开展本行业职业生涯发展研究;三是在教育行政部门授权下,可以组建职业教育教学指导机构,如全国性、地方性的行业职业教育教学指导机构。

对于职业学校和企业,《修订草案》规定职业学校具有依法自治的权利,并细致规定了企业参与职业教育的权利和职责。由此可见,教育行政部门、行业组织等治理主体在参与职业教育治理时主要起沟通产业界和教育界、企业和学校,并指导职业学校开展教育教学工作的作用。

《修订草案》通过对职业教育治理主体的构成和各治理主体的权利和职责进行了规定和说明,构建与维系了教育行政部门、行业组织、职业学校和企业等职业教育治理主体权责清晰、民主、平等和合作的关系,使职业教育各治理主体的权利和职责由模糊向清晰转变,推动职业教育治理主体由单一向多元转变。

(二)推动职业教育治理方式由管理向善治转变

优化职业教育治理方式是职业教育治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。当前职业教育办学的重大难题也在于权力过于集中,管理的专业化水平有待提高。因此,《修订草案》中通过推动政府治理方式由“管理”向“服务”转变,赋予并保障其他治理主体的权利,形成多主体协同治理的格局,实现职业教育治理方式由政府控制向多主体互动转变。

《修订草案》分别从中央、地方两个层面对政府治理方式的多元互动进行了说明。

中央层面,《修订草案》规定了国务院教育行政部门主要通过宏观管理和指导的方式统筹职业学校专业目录的制定与修订、职业教育教学标准体系的建立、职业教育教材建设以及职业学校技能竞赛活动等相关事项。

地方层面,《修订草案》规定了省级教育行政部门主要通过指导的方式统筹地方职业教育发展,如核定职业学校的办学规模、指导职业学校的专业设置。同时,《修订草案》对职业学校提出了依法自治的要求。《修订草案》规定,职业学校在专业设置、人才培养方案制订、专业课程教材选用、教学过程和基本学制设置上,依法具有自主权。

可以看出,国家和省级教育行政部门虽仍对职业学校的教育教学进行管理和指导,但对学校的教育教学、教材建设和专业设置等不再直接干预,治理方式正在逐步发生改变。

同时,为了推进职业教育多元办学格局的形成,《修订草案》对民办职业学校和职业培训机构的奖补措施和管理方式进行了规定。首先,规定了地方各级人民政府可以采取政府补贴、购买服务、提供助学贷款等措施,支持民办职业学校和职业培训机构的发展;其次,允许民办职业学校和公办职业学校相互委托管理。此外,还对职业学校、职业培训机构的办学资金进行了法律规定,即地方各级人民政府可以依法支持社会力量、民间资金参与举办股份制、混合所有制职业学校和职业培训机构。可以说,《修订草案》进一步改变了职业教育办学的基本格局,为政府统筹、多元参与的办学格局的形成提供了可借鉴的思路。

同时,为了鼓励企业深度参与职业教育,《修订草案》完善了企业参与职业教育的制度环境:一是建立产教融合型企业认证制度;二是鼓励有条件的企业利用资本、技术、知识、设施等举办或参与举办职业学校和职业培训机构;三是规定企业投资职业教育的金额可以按一定比例抵免教育费附加和地方教育附加;四是将企业开展职业教育的情况纳入企业社会责任报告。这些政策直面当前企业参与职业教育不足的困境,为校企深度协同的职业教育办学格局的形成创造了良好的氛围。

(三)推动职业教育治理结构由层级制向网状式结构转变

治理结构是一种交易的完整性在其中得到确定的制度矩阵,主要包括古典市场、混合制契约以及层级制。

职业教育治理结构包括外部治理结构和内部治理结构。关于职业教育外部治理结构,《修订草案》对其进行了明确规定,即“职业教育实行在国务院领导下,分级管理、地方为主、政府统筹、行业指导、社会参与的管理体制”;同时,也对职业教育外部治理结构各个层级之间的协调互动进行了说明。具体来说,《修订草案》规定从中央层面建立国务院职业教育工作部际联席会议制度,在确保领导和统筹职业教育工作的基础上,确定省级以下地方各级人民政府的管理职责,由此实现职业教育资源的宏观统筹和职业教育的协调治理。可以看到,职业教育外部治理结构呈现出在单一所有制下,且易于受到行政控制的,由层级来经营管理的层级制的特征。

关于职业学校内部治理结构,《修订草案》进行了明确规定,即“公办职业学校实行中国共产党基层组织领导下的校长负责制”。具体而言,校长通过校长办公会或校务会全面负责学校的教学、科研等管理工作。同时,还规定职业学校应设立由行业、企业等代表组成的理事会,并规定了理事会的主要职责是参与学校管理,为学校发展提供咨询、协商和监督等服务。由此可见,职业学校内部治理结构在突出职业教育特色的基础上,体现出网状式治理结构的特点,从而实现更多治理主体有效参与的职业学校内部治理格局。

因此,《修订草案》一方面明确了职业教育外部治理结构是在国务院领导下,分级管理、地方为主、政府统筹的层级制治理结构;另一方面,建立了上下衔接、左右融通的网状式的职业学校内部治理结构,即实行党委领导、校长负责、民主管理、依法治校,并通过理事会建立起职业学校和行业、企业左右融通的网状式治理结构。网状式治理结构与层级制治理结构相辅相成,共同构成了职业教育的治理结构体系。

(四)推动职业教育治理评价分层化、标准化

职业教育治理体系和治理能力现代化除了推动治理主体更加多元、治理方式多主体互动、治理结构趋向网状式以外,还需健全职业教育治理评价机制和完善职业教育治理评价标准,以此保障职业教育治理质量向高水平发展。

关于职业教育治理评价机制,《修订草案》分别对职业学校、职业培训机构和地方教育行政部门的教育质量评价与保障制度的建立和实施进行了说明。首先,职业学校、职业培训机构和县级以上教育行政部门均要建立职业教育质量评价与保障制度。其次,职业学校、职业培训机构应进行自我评估,并及时公开自评结果,接受社会监督。同时,县级以上教育行政部门应组织第三方评价机构对职业学校进行评估,并及时公开评估结果。

由此,职业教育治理评价机制的建立健全也可以从学校和政府两个层面展开。一方面,职业学校应当建立健全职业学校内部治理的评价机制,对内部治理主体、治理方式、治理结构进行评估。另一方面,县级以上教育行政部门负责组织第三方评价机构对职业学校的治理效果进行评估,并将评估结果及时公开。当职业学校内部治理效果低下、管理混乱时,由教育行政部门责令整改。而职业学校内部治理评价标准主要包括治理主体的多元性、治理方式的多主体互动性以及治理结构的网状式等。此外,职业学校和地方教育行政部门在制订职业学校内部治理效果评价标准时应各有倚重。职业学校在制订标准时应结合学校自身特点,依靠评价标准进行自我评估、取长补短。地方教育行政部门则应注重评价标准的引导性,以评促建,提升职业学校的治理能力。

由此,《修订草案》通过对职业教育质量评价体系的规定,使职业学校内部治理评价机制和评价标准更加清晰。然而,除了职业学校内部治理需要评价以外,职业教育外部治理也亟须评价。这对推进职业教育治理体系和治理能力现代化具有十分重要的作用。因此,应尽快建立职业教育外部治理评价机制和标准,对职业教育外部治理主体、治理方式、治理结构进行评估,并及时公开评估结果,接受社会监督。由此,形成分层化、标准化的职业教育治理评价。

三、《修订草案》明确了职业教育治理体系和治理能力现代化的行动路径

职业教育治理现代化不仅是理论层面的命题,更是实践层面亟须解决的关键问题。我们还需明确推进职业教育治理体系和治理能力现代化的行动路径。

(一)以多元驱动发展,形成多主体协同治理的职业教育治理格局

《修订草案》从法律层面上说明了职业教育多元治理主体的构成要素和各治理主体的权利和职责,这为形成多元共治的治理格局奠定了基础。然而,“多元”并不仅仅指职业教育治理主体的多元,也包括治理方式、治理结构的多元。如此,各利益主体的利益诉求才能有效表达并得到回应,才能从根本上推动职业教育治理体系和治理能力现代化。

以多元驱动发展,形成多主体协同治理的格局:一是落实职业教育办学格局由政府举办为主向社会多元办学转变的要求,形成多元参与的职业教育治理格局。否则,多主体协同治理格局就无从谈起。二是建立职业教育治理协商平台。职业学校内部治理协商可以通过理事会展开,外部协商治理可以借助国务院职业教育工作部际联席会议制度展开。三是努力改善职业学校以行政力量为主导的制度环境,重新构造政府与学校、政府与社会、学校与社会的互动关系。四是增强职业教育相关社会组织的力量,落实《修订草案》赋予社会组织的权利,并对《修订草案》所规定的社会组织所应承担的职责进行监督和检查。此外,还应落实《修订草案》赋予职业学校的办学自主权。由此,实现各治理主体在法治框架内,通过多元参与、理性协商、良性互动、合作共治推进职业教育治理体系和治理能力现代化。

(二)以统筹推动发展,提升政府宏观统筹能力

政府统筹是我国职业教育重要的治理方式。政府的宏观统筹保证了职业教育改革决策的层层推进,也保障了其稳步前行。我国职业教育外部治理结构属于层级制,政府宏观统筹能力的有效发挥还需要建立一套行之有效的运行体系。

以统筹推动发展,提升政府宏观统筹能力:一是要组建职业教育专家智库,增强政府对职业教育进行宏观调控的能力,保障政府决策的科学性。二是确保职业学校坚决执行政府宏观统筹的政策决策,保证政府治理能力的有效落实。三是各部门应做到职责分明,职责交叉将降低政府统筹职业教育发展的效果、降低职业教育改革成效。四是构建监督有力的运行体系。政府对职业教育的宏观统筹能力还表现在政府的督导评估能力上。由此,构建决策科学、执行坚决、监督有力的运行体系,切实保证政府宏观统筹能力的有效发挥。

(三)以协调促进发展,增强社会组织协调能力

政府是推进职业教育治理体系和治理能力现代化的重要主体,但不是唯一主体。单一的治理主体和以行政力量为主导的治理方式已经无法满足我国职业教育多元利益相关者的需求。职业教育的跨界性决定了在职业教育治理主体中,社会组织这一主体存在的必要性和重要性。

以协调促进发展,增强社会组织协调能力:一是明确社会组织地位。《修订草案》对此的明确,对增强社会组织力量发展有着十分重要的作用。二是明晰社会组织的权利和职责。《修订草案》对职业教育治理体系和治理能力现代化的突出贡献还在于其在法律层面上对社会组织的权利和职能进行了规定。这对于职业教育治理主体由单一向多元转变、治理方式由控制性向多元互动转变都起到了推动作用。三是增强社会组织的协调能力。职业教育社会组织,如行业协会,在协调职业学校和企业之间的关系、沟通职业学校和企业方面起着重要作用,但社会组织自身的协调能力需要加强。有关部门应对相关社会组织进行指导和培训,使其明晰所拥有的权利和应承担的职责,同时凝练和指导社会组织参与职业教育治理的方式方法。四是建立使社会组织协调能力有效发挥的运行体系。这一运行体系应疏通政府、职业学校、企业以及社会组织之间的阻塞和障碍,保障职业教育社会组织协调能力的有效发挥。

(四)以自治看待发展,赋予职业学校更多的办学自主权

职业学校政策执行能力现代化是职业教育治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。近年来,国家出台了一系列推动职业学校实施校企合作的政策文件,但成效不高。究其原因,与职业学校办学自主权的缺乏有着一定的关系。因此,职业教育改革发展不仅仅需要“自上而下”行政力量的推动,更需要“自下而上”学校力量的具体实施。

推进职业学校治理能力现代化的首要条件是赋予职业学校更多的办学自主权。首先,从法律层面上赋予并保障职业学校的办学自主权,《修订草案》第四章第三十三条指出职业学校依法自主管理,这对推动职业学校治理能力现代化具有十分重要的奠基作用。但这还不够全面,如关于职业学校校企合作的法律界限仍有待明晰。因此,有关部门还需出台配套的法律法规,对学校依法自主管理进行法律补充。其次,增强职业学校自治能力。职业学校政策执行能力不高很大程度上源于其自身管理的专业化水平不高。因此,教育行政部门应组织相关培训,增强学校自治能力。第三,建立健全职业学校内部治理体系。虽然赋予职业学校更多的办学自主权可以使其在解决自身问题时采用个性化的解决方案,提高治理效能。但是,要避免职业学校由“自治”落入“人治”的陷阱,由此引发学校发展不稳定等问题。因此,政府在赋予职业学校更多办学自主权时,也应要求职业学校建立健全内部治理体系,以此保障学校依法自治,稳定发展。(作者:潘海生,程欣)

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